市場化是土地制度改革主線

市場化是土地制度改革主線

中國現(xiàn)行的土地制度是世界上最為獨特、最為復(fù)雜的制度。這套體系的核心內(nèi)容可以概括為3點：二元分割、政府壟斷和非市場化配置。這類城鄉(xiāng)二元分割格局是中國土地制度的核心關(guān)鍵，也是一系列問題的根源。這些問題日趨成為制約中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾。

仔細梳理十八屆三中全會關(guān)于土地制度改革的整體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用是一條貫穿土地制度改革的主線。圍繞這個主線，也可將土地制度改革的內(nèi)容用三個關(guān)鍵詞加以概括：市場化、收益分配、分類處置。

土地制度改革是中國啟動經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、推動新型城鎮(zhèn)化、開啟新一輪制度紅利的中心環(huán)節(jié)和關(guān)鍵挑戰(zhàn)。建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，使市場在資源配置中起決定性作用的基石之一即是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，終究實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。

背景條件：土地制度改革為何勢在必行

中國現(xiàn)行的土地制度是世界上最為獨特、最為復(fù)雜的制度。這套體系的核心內(nèi)容可以概括為3點：二元分割、政府壟斷和非市場化配置。

第一，所謂二元分割是指城市和農(nóng)村是完全分離的，采取了完全不同的兩種所有制制度。城市土地屬于國有，地方政府享有建設(shè)用地的處置權(quán)、出讓權(quán)和收益權(quán)。農(nóng)村土地則是農(nóng)民集體具有農(nóng)地農(nóng)用時的土地使用權(quán)、收益權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是在農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用時，農(nóng)民的土地權(quán)利在取得原用途的若干倍數(shù)補償后即告喪失。

第二，所謂政府壟斷是指城市土地市場的供給是由地方政府通過征收農(nóng)地而獨家壟斷。并根據(jù)不同的土地使用用處，采取不同的土地出讓方式，主要情勢有三種：經(jīng)營性用地是實行 招拍掛 的情勢入市；政府以公共目的使用的土地通過 劃撥 的情勢入市；工業(yè)用地在2004年之前是以 協(xié)議 的情勢出讓，2004年以后名義上是采取 招拍掛 的情勢出讓，但事實上還是基本根據(jù)本錢價格出讓。

第三，所謂非市場化配置是指耕地占用實行審批制度, 為確保糧食安全，中國實行了最嚴格的耕地保護制度，通過計劃手段保護18億畝耕地紅線。建設(shè)用地的供給則實行嚴格的指標控制。

由于中國土地所有權(quán)和產(chǎn)權(quán)制度的二元分離，這使得中國的土地市場也是分離的。農(nóng)用地市場和城市建設(shè)用地市場是完全不同兩個概念。農(nóng)地的市場是只限于農(nóng)地農(nóng)用的市場，而農(nóng)地轉(zhuǎn)非農(nóng)用地則遭到所有制的管制，必須要經(jīng)過政府征收，農(nóng)地不能自然變成建設(shè)用地。這類城鄉(xiāng)二元分割格局是中國土地制度的核心關(guān)鍵，也是一系列問題的根源。這些問題日益成為制約中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和實現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化的突出矛盾，這集中表現(xiàn)在三個方面：一是城中村的法外不集約利用，2是工業(yè)用地的利用效率低下，3是過度依賴土地財政所帶來的金融風(fēng)險。

因此，考慮到這些突出的問題，某種程度上，中國現(xiàn)行的土地制度的可持續(xù)性已變?nèi)酰幱诓桓牟恍械牡夭剑枰诟母锷辖o予優(yōu)先的斟酌和安排。

改革思路：土地制度改革的三個關(guān)鍵詞

仔細梳理十八屆三中全會關(guān)于土地制度改革的整體部署，可以發(fā)現(xiàn)，使市場在土地要素的配置中發(fā)揮決定性作用是一條貫穿土地制度改革的主線。圍繞這個主線，也可將土地制度改革的內(nèi)容用三個關(guān)鍵詞加以概括：市場化、收益分配、分類處置。

第一是市場化。這表現(xiàn)在幾個層面：（1）在符合計劃和用途管制條件下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。這等同于擴大了農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場化使用范圍，在一定條件下，可以同等參與城鎮(zhèn)化進程，實現(xiàn)土地價值的重估。（2）縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對被征地農(nóng)民公道、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。這相當于土地市場的去行政化，通過縮小征地范圍和減少劃撥，從而在征地以外給市場留下更多的空間。（3）穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持久長不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度條件下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公然市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種情勢范圍經(jīng)營。這意味著農(nóng)村土地在所有權(quán)不變和農(nóng)地農(nóng)用的條件下，可以更加市場化地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)，以實現(xiàn)規(guī)模化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，特別是突破性提出賦予承包經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保功能，這意味著農(nóng)村耕地的資產(chǎn)和融資功能首次被決策層認可。這是一種認知理念上的躍升。

第二是收益分配。這表現(xiàn)在幾個層面：（1）建立統(tǒng)籌國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，公道提高個人收益。這意味著在征地環(huán)節(jié)將提升農(nóng)民在土地增值收益中的比重，如果在實行環(huán)節(jié)中土地增值收益的分配能夠改變過去的補償方式，轉(zhuǎn)向參考土地市場市價補償，那么將會顯著提高農(nóng)民的收益。（2）賦予農(nóng)民更多財產(chǎn)權(quán)利。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推動農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公然、公正、規(guī)范運行。這意味著農(nóng)民的宅基地作為一項 沉睡的資產(chǎn) ，如果能夠?qū)崿F(xiàn)流轉(zhuǎn)、交易和抵押，那末這將明顯提升農(nóng)民財產(chǎn)性收入。（3）允許財政項目資金直接投向符合條件的合作社，允許財政補助構(gòu)成的資產(chǎn)轉(zhuǎn)交合作社持有和管護，允許合作社展開信譽合作。鼓勵和引導(dǎo)工商資本到農(nóng)村發(fā)展合適企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式。這意味著未來的財政項目資金中，將會更多地推敲農(nóng)村和農(nóng)民的利益，通過財政和金融支持的手段加快農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式的轉(zhuǎn)變，從而可持續(xù)地增加農(nóng)民的收入。

第三是分類處置。這里的含義是十八屆三中全會所肯定的土地制度改革方案，事實上是一個分類改革的方案，具體而言：（1）對耕地，既堅持了傳統(tǒng)上的集體所有權(quán)這1基本條件未變，同時也堅持 農(nóng)地農(nóng)用 的基本原則未變，改變的重點是集中在耕地經(jīng)營的方式上，方向是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的范圍種植和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。（2）對農(nóng)村集體所有 經(jīng)營性用地 ，則提出在 在符合計劃和用處管制條件下 流轉(zhuǎn)，這個前置條件從根本上決定了農(nóng)村經(jīng)營性用地距離真正意義上的市場化還有一段很長的路要走。表現(xiàn)在各地的試點方案，針對這個限制的解釋通常把流轉(zhuǎn)以后的用途劃定為工業(yè)、商業(yè)和旅游等，對商品房開發(fā)仍然是制止的。（3）在農(nóng)地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，目前實行的征地和 土地招拍掛 機制沒有改變，只是減少了征地的范圍、提高對農(nóng)民的補償，這意味著交易環(huán)節(jié)，地方政府對土地市場的干預(yù)仍然較強。

改革影響：尋覓新的土地紅利

雖然中國的土地市場距離真正的市場化仍然道路漫長，但十八屆三中全會已經(jīng)沿著這個方向開啟了新的征程，也必將會產(chǎn)生一系列影響，在某種程度上減緩當前中國土地制度的矛盾，并有望產(chǎn)生新一輪的改革紅利。

第一，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將減緩城市土地指標的束縛，也有助于提升土地使用的經(jīng)濟效力。從增量角度評估，中國的建設(shè)用地占比仍偏低，而集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)則為未來的增量土地開發(fā)提供空間。從中美土地資源結(jié)構(gòu)比較可以看出，中國城鎮(zhèn)建設(shè)用地在全國土地結(jié)構(gòu)中占比僅為0.33%，而美國為3%。但中國農(nóng)村集體建設(shè)用地占比到達3%，如能有效完成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，將對減緩北京、上海等發(fā)達省市的供地緊張局面有重大意義。整體看，農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)空間極其廣闊，可減緩城市土地指標的束縛：從現(xiàn)有土地利用結(jié)構(gòu)看，城鄉(xiāng)建設(shè)用地占全國國土面積的2.3%，其中81%以上為農(nóng)村建設(shè)用地，城市建設(shè)用地比重不到20%；理論上，將現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地空間極大。

第二，集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將改變城市存量土地的使用結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為工業(yè)用地占比的著落和商業(yè)用地占比的上升，這會帶來城市的轉(zhuǎn)型乃至城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。通常，不同發(fā)展階段、不同的城市功能定位和不同的城市發(fā)展規(guī)劃都會導(dǎo)致城市建設(shè)用地的配置結(jié)構(gòu)出現(xiàn)規(guī)律性變化，即通常會從工業(yè)和住宅用地主導(dǎo)的階段過渡到商業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施主導(dǎo)的階段。

第三，雖然集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)部分減緩城市土地指標緊張的束縛，但未來中國土地城鎮(zhèn)化的整體趨勢仍然是從數(shù)量擴大過渡到效率擴大。普遍的看法是中國的城鎮(zhèn)化進程主要是土地面積的擴大，人口擴大速度相對較慢，這導(dǎo)致土地使用效力的偏低。即便是土地使用效力較高的上海市，在國際層面比較，也處于極低水平，2011年上海市單位建設(shè)用地的產(chǎn)出效力約為倫敦和巴黎的50%、紐約和香港的15%、東京的7%。

第四，圍繞土地增值收益分配的改革，則可能為農(nóng)民工帶來一定程度的財產(chǎn)性收入，從而成為推動轉(zhuǎn)移人口市民化的潛伏突破口。一個普遍的看法認為，轉(zhuǎn)移人口市民化的最大障礙在于本錢無法負擔(dān)，但事實并不是總是如此。轉(zhuǎn)移人口與城市居民的最大差距并不是流量的工資性收入，而是財產(chǎn)差距，財產(chǎn)差距難以破除的關(guān)鍵原因并不是農(nóng)民沒有財產(chǎn)，而是財產(chǎn)沒法通過市場途徑變現(xiàn)。目前來看，農(nóng)民的財產(chǎn)分為三類即耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，這三類財產(chǎn)若能市場化變現(xiàn)，人均資產(chǎn)性收入將會明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉(zhuǎn)移本錢。另外，若能依照十八屆三中全會所指引的方向，在土地增值收益的分配環(huán)節(jié)，適度提高耕地占用、宅基地流轉(zhuǎn)的增值收益分配比例，那么農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問題的本錢壓力就沒有想象的那么大。

第五，耕地流轉(zhuǎn)是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)范圍經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件，下一階段，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變將成為新的亮點。截至2011年底，全國實行家庭承包經(jīng)營的耕地面積為12.77億畝，其中已流轉(zhuǎn)的總面積為2.28億畝，流轉(zhuǎn)面積同比增速達22.1%；在改革政策的推動中，依照2011年的流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)增速簡單匡算，中國將于2020年前實現(xiàn)耕地 全流轉(zhuǎn) 。