盧馳文強化職工基本養老保險繳費標準集中管

文 ／ 盧馳文*

【摘 要】在中國人口老齡化程度不斷加深的背景下，一些統籌地區擅自較大幅度地降低社會保險的繳費比例和繳費基數，這對全國職工基本養老保險基金長期的財務平衡將構成很大隱患。必須對職工基本養老保險繳費標準加強管理，將職工基本養老保險的繳費基數與繳費比例的決定權收歸國務院，具體由人社部與財政部會商決定。職工基本養老保險的繳費基數與繳費比例，原則上應全國統一。

【關鍵詞】 繳費比例；繳費基數；統籌地區；養老保險

Absrtact:Under the background of the deepened population aging degree,some co-ordination areas arbitrarily reduce the contribution ratio andcontribution base of social insurance to a large extent, which will pose agreat hidden danger to the long-term financial balance of the basic old-ageinsurance fund for employees nationwide. It is necessary to strengthen themanagement of the basic old-age insurance payment standard for employees andrevert the decision right of the payment base and payment ratio of the basicold-age insurance for employees to the State Council which shall be decided bythe Ministry of Human Resources and Social Security and the Ministry of Financethrough negotiation. The payment base and payment ratio of basic old-ageinsurance for employees shall be based on a unified national basis inprinciple.

Keywords:Contribution ratio; Contributionbase; Co-ordination area; Old-age insurance

一、按照規定，職工基本養老保險繳費標準基本統一

按照制度規定，中國絕大部分地區職工基本養老保險單位繳費比例為20%，個人繳費比例為8%。

1997年頒布的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》指出，“企業繳納基本養老保險費的比例，一般不得超過企業工資總額的20％（包括劃入個人賬戶的部分），具體比例由省、自治區、直轄市人民政府確定。少數省、自治區、直轄市因離退休人數較多、養老保險負擔過重，確需超過企業工資總額20％的，應報勞動部、財政部審批。個人繳納基本養老保險費的比例，1997年不得低于本人繳費工資的4％，1998年起每兩年提高1個百分點，最終達到本人繳費工資的8％。有條件的地區和工資增長較快的年份，個人繳費比例提高的速度應適當加快。”

2005年頒布的《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》要求，“城鎮個體工商戶和靈活就業人員參加基本養老保險的繳費基數為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為20%，其中8%記入個人賬戶，退休后按企業職工基本養老金計發辦法計發基本養老金。從2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶。”

2009年頒布的《城鎮企業職工基本養老保險關系轉移接續暫行辦法》適用于參加城鎮企業職工基本養老保險的所有人員，包括農民工。該辦法沒有對單位繳費比例和個人繳費比例另行規定，以執行之前的國務院文件為前提，但把農民工納入到城鎮職工基本養老保險體系之中了。

2015年頒布的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》規定，“基本養老保險費由單位和個人共同負擔。單位繳納基本養老保險費的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養老保險費的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數額建立基本養老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成。”該《決定》要求，個人賬戶儲存額只用于工作人員養老，不得提前支取，每年按照國家統一公布的記賬利率計算利息，免征利息稅。參保人員死亡的，個人賬戶余額可以依法繼承。

由此可見，中國城鎮企業職工、個體工商戶、靈活就業人員、農民工、機關事業單位職工的基本養老保險，原則上，用人單位繳費比例為20%，個人繳費比例為8%；繳費比例的決定權在省、自治區、直轄市政府。

繳費標準不僅包括繳費比例，而且包括繳費基數。中國社會保險政策對繳費基數的規定如下：個人工資在本統籌地區上年度在崗職工平均工資的60%及以上且在300%及以下的，個人工資就是繳費工資，即繳費基數。個人工資超過當地上年度在崗職工平均工資300%以上的部分，不計入個人繳費工資基數；低于當地上年度在崗職工平均工資60%的，按當地在崗職工平均工資的60%計算個人繳費工資基數。

二、實際上，不同地區職工基本養老保險繳費比例相差懸殊

如果省、自治區、直轄市人民政府授權其地級市或縣級人民政府可以決定職工基本養老保險繳費標準，則會出現各地區職工基本養老保險繳費標準五花八門的局面。

在保增長、穩就業的形勢下，國家決定減稅降費，一些地區將職工基本養老保險用人單位繳費比例降到很低了，而且將繳費基數也降低了。

有些地區為了吸引統籌地區以外的企業參加本地的社會保險，把職工基本養老保險用人單位繳費降到12%，經營業務的地點在統籌地區以外的企業則會通過勞務派遣的方式參加該地區的社會保險，相距過于懸殊。

三、各統籌地區大幅度降低職工基本養老保險繳費標準的影響

各統籌地區擅自降低職工基本養老保險繳費標準，有利于該地區降低企業的用工成本，相對于沒有降低職工基本養老保險繳費標準的地區，確實有利于增強該地區企業的競爭力，但這將給全國職工基本養老保險的長期財務平衡帶來巨大隱患。

第一，雖然職工基本養老保險一度采取了地方統籌，但中國的人力資源是在全國范圍內統一配置的。1997年7月頒布的《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》指出，為有利于提高基本養老保險基金的統籌層次和加強宏觀調控，要逐步由縣級統籌向省或省授權的地區統籌過渡。這說明中國職工基本養老保險就是采取了地區統籌。中國已經建立了全國統一的勞動力市場，在人才自由流動的大背景下，各統籌地區人口的年齡結構必然各不相同，各統籌地區的職工基本養老保險的撫養比也必然各不相同。在人口老齡化程度不斷加深的形勢下，一些統籌地區擅自較大幅度地降低社會保險的繳費比例和繳費基數，這對全國職工基本養老保險基金財務平衡構成了很大威脅。

第二，職工基本養老保險基金收支采取統籌賬戶與個人賬戶相結合的方式，不是現收現付制。職工基本養老保險基金不能僅滿足于本統籌地區的當年收支能平衡，最好能保持足夠的結余資金以滿足個人賬戶做實的需要。如果某統籌地區職工基本養老保險以有結余資金為由，大幅度降低繳費比例和繳費基數，則實際上背離了部分積累制，背離了統賬結合的制度。

第三，中國正在由地區統籌向全國統籌過渡，職工基本養老保險基金的部分資金已經從2018年7月開始全國統籌。由于經濟發展水平不平衡，有些地區人才外流問題嚴重，導致職工基本養老保險歷年結存被耗盡，當年征繳收入也不抵基金總支出。為均衡地區間企業職工基本養老保險基金負擔，實現基本養老保險制度可持續發展，國務院決定建立企業職工基本養老保險基金中央調劑制度，自2018年7月1日起實施。在現行企業職工基本養老保險省級統籌基礎上，建立中央調劑基金，對各省份養老保險基金進行適度調劑，確保基本養老金按時足額發放。中央調劑基金由各省份養老保險基金上解的資金構成。按照各省份職工平均工資的90%和在職應參保人數作為計算上解額的基數，上解比例從3%起步，逐步提高。某省份上解額=（某省份職工平均工資×90%）×某省份在職應參保人數×上解比例。除了上解的資金，留在統籌地區的資金仍然要作為全國統籌制度下的后備資金。因為以后還會提高上解比例，甚至會實現全部統籌賬戶資金的全國統籌。

第四，職工基本養老保險基金收支平衡預算建立在職工生命周期的基礎上，不是實行年度平衡預算。盡管有些地區也降低了職工基本醫療保險、失業保險、生育保險、工傷保險的繳費比例，這些地區政府確實可以根據這四大險種的基金歷年結余與當年結余情況分別調整繳費比例，但不能擅自降低職工基本養老保險的繳費比例和基數。因為職工基本醫療保險基金、失業保險基金、生育保險基金、工傷保險基金都是實行年度平衡預算的，而職工基本養老保險基金預算涉及的時間跨度為幾十年，社會保險制度以追求自身的收支平衡為原則。故測算維持職工基本養老保險的收支平衡的繳費標準，要基于退休年齡、工作年限、人均預期壽命、人口年齡結構、人口性別結構等因素，是比較復雜的工作。經濟發達地區引進人才較多，這些被引進的人才在流出地區成才，卻不能為流出地區貢獻養老保險資金。經濟發達地區如果只滿足于本地區的當前職工基本養老保險的收支平衡，擅自大幅度降低職工基本養老保險的繳費比例，屬于對全國人民不負責、缺乏大局意識的行為。

第五，中國人口老齡化形勢嚴峻，近幾年全國職工基本養老保險基金當年的征繳收入與當年總支出的缺口較大。筆者在全面二孩政策基礎上做了人口發展趨勢預測，預測結果顯示，全國60歲及以上人口，2010年為1.77億人，2020年為2.54億人，2028年為3.36億人，2036年為4億人，2044年為4.07億人。2020-2036年，60歲及以上的老人平均每年增加858萬。根據人社部公布的統計公報計算，2014年起全國職工基本養老保險基金當年的征繳收入比當年的總支出少，這種缺口，2014年為1321億元，2015年為2797億元，2016年為5086億元，2017年為4649億元。根據人口老齡化的趨勢判斷，全國職工基本養老保險基金當年的征繳收入與總支出的缺口還會增大。

四、加強職工基本養老保險繳費標準管理的策略

盡管經濟形勢不樂觀，但中國職工基本養老保險的形勢更嚴峻。不能因為經濟形勢不好，就要大幅度降低職工基本養老保險的費率。如果允許各地區擅自降低職工基本養老保險費率，則會導致全國職工基本養老保險的當年征繳收入與總支出的缺口增大，對財政會造成更大的壓力。我們既要立足現在，又要著眼長遠，中國的人口老齡化高峰在2036-2050年，為了應對人口老齡化高峰時期的問題，筆者建議對職工基本養老保險繳費標準加強管理。

第一，將職工基本養老保險的繳費基數與繳費比例的決定權收歸國務院，具體由人社部與財政部會商決定，取消稅務部門的決定權，由社會保險費征繳部門負責執行。盡管中央決定了稅務部門統一征收社會保險費，但稅務部門只是社會保險政策的執行部門，不是社會保險政策的制定部門，也不能成為社會保險政策的制定部門。因為社會保險不是稅務部門的專長，況且職工基本養老金的發放還要由社會保障部門負責。當職工基本養老保險基金當年征繳收入不抵當年支出時，同級財政一般會給予補助。財政部門承擔了社會保險的兜底責任。因此，只有承擔職工基本養老保險待遇支付責任的部門才應該擁有對繳費標準（繳費基數與繳費比例）的決定權。可見，由人社部與財政部會商決定職工基本養老保險繳費標準是恰當的。

第二，職工基本養老保險的繳費基數與繳費比例，原則上全國統一。如果確實需要根據經濟形勢調整繳費比例和繳費基數，調整后的繳費標準也要全國統一。即使個別地區申請需要因地制宜，為了便于測算，其繳費基數的計算方法不能改變全國標準，個人繳費比例也要與全國標準一致，用人單位繳費比例可以增加1%，或減少1%，調整的幅度不能超過一個百分點。全國范圍內職工基本養老保險繳費標準基本統一，有利于防止不同地區企業之間的不公平競爭。

第三，如果經濟社會發展的形勢變化了，確實有調整繳費標準的需要，也需要由國務院發布調整繳費標準的通知。經濟形勢下行的時候，可以降低有較多結余資金的社會保險（醫療保險、失業保險、生育保險、工傷保險）的費率，但一般不降低職工基本養老保險的費率。如果由稅務部門統一征收社會保險費，提高了征收效率，可以降低繳費標準。我國已經擁有巨額的全國社會保障基金，如果劃轉了大量的國有資本充實社保資金，原則上可以降低職工基本養老保險的費率。但是，即使有必要調整繳費標準，也不能任由各地區擅自降低繳費標準，必須經過中央有關部門測算，并核定全國統一的繳費標準。

第四，負責征繳職工基本養老保險費的部門，要加大稽核征收的力度。不僅要求企業按照繳費標準繳納職工基本養老保險費，還要按照規定繳納其他社會保險費，擴大社會保險的覆蓋面。

第五，國家要加強對各地區社會保險費征繳部門的檢查力度，并建立舉報制度，對于擅自降低職工基本養老保險費率的行為要通報批評，情節嚴重的要追究法律責任。無論在統籌地區之內經營的企業，還是在統籌地區之外經營的企業，都要按照國家規定的繳費基數和繳費比例繳費，社會保險費的征收機構不得擅自降低職工基本養老保險費率以吸引在統籌地區之外經營業務的企業參保。否則，要對有關人員進行問責。

第六，對已經降低職工基本養老保險繳費標準（繳費基數、繳費比例）的地區，國家要求其在規定的時限內調高到全國標準。根據偏離全國標準的情況設置調整期限，調整期限為1-3年，原則上不超過3年。

（* 作者單位為上海政法學院社會保障教研室。責任編輯：崔克亮）