地方舉債難控的四大緣由

地方舉債難控的四大原因

楊國英

如果是企業融資，那么其必然會權衡融資范圍、融資本錢與企業收益的匹配度，而金融機構亦會根據企業的經營現狀和信用記錄，從而考慮是不是滿足其融資需求。

可是，地方政府顯然遠非企業可比，其挾政府信用可以隨意轉換資產存量，和保增長的正義口號，可以在行政主導型投資效力益發趨低、地方債務存量企高不下的情況下，持續增加其舉債規模。

數據顯示，截至今年一季度末，我國政信合作余額為6548.14億元，同比增長160.85%。與此同時，今年一季度我國城投債累計發行2831億元，同比增長亦高達104%。

一季度我國政信合作余額，和城投債發行范圍，同比增長均呈倍數擴大的態勢，充分表明在銀行信貸延續遭受抑制的情況下，地方政府的舉債渠道已作調劑，政信合作和城投債已成為滿足其融資需求的主要通道，而自去年初至今政信合作和城投債規模的加速放大，則更表明當下地方舉債沖動已呈失控之勢。

盡管，去年底財政部等4部委針對“政信合作”，及時發布了《關于制止地方政府違法違規融資行動的通知》，以便對政信合作及時踩剎車，但從今年一季度的情況看，這不僅沒有取得實質效果，而且政信合作余額卻呈不減反增的態勢。

那么，地方政府究竟意欲何為？又是何原因導致了地方政府舉債沖動難控的格局？通過對地方政府的投資需求、存量債務壓力、政府信譽優勢，以及關聯人利益進行解讀，我們對此構成更為全面的了解。

之于投資需求而言，在近年來我國經濟增長延續震蕩下行之下，地方政府“保增長”的壓力延續加大，而在這一大前提之下，相較2010年之前，我國地方政府的土地出讓金收入在大幅降減，而保障房等民生支出又在大幅上升，故而在整體可支配財力明顯減少的情況下，地方政府為了達到“保增長”的目標，明顯有延續加大行政主導型投資的需求，而加大行政主導型投資，則又會必定導致地方政府加大舉債規模。

之于存量債務壓力而言，在近兩年地方政府整體債務并未實質減少（2010年為10.7萬億元）之下，仍呈巨量范圍的地方存量債務，除部份政策許可進行債務滾轉（或展期）外，相當一部分債務已進入償還高峰期，特別是以城投債、政信合作情勢存在的存量債務，更存在剛性兌換的壓力，在這類格局之下，地方政府明顯需要通過持續舉債以便“借新償舊”。

之于政府信譽優勢而言，與市場化的企業相比，地方政府融資明顯更具信譽優勢，這類信譽優勢的背后，不但存在直接的或間接的地方財政擔保，更存在可以隨便轉換的土地等資源的有形資產擔保。正是基于這一因素，地方政府才敢于在存量債務高企的情況下，延續增加舉債規模，而亦因為此，金融機構亦才勇于在相關監管部門的禁令之下，違規（或變相）滿足地方政府的舉債需求。

之于關聯人利益而言，其實，近年來在基礎設施建設已相對飽和之下，地方政府投資沖動之所以仍難消退，除與“保增長”的政績訴求相關外，還與部份地方政府主政官員的關聯利益有關。盡人皆知，在地方政府財政預決算體系仍不健全、招投標仍存在情勢（或實質）的不透明之下，地方政府通過延續舉債，不但可以推動相關行政主導型投資，從而既可實現“保增長”的短時間政績，更可以由此為關聯人的利益輸送提供便利。

基于上述四大原因，地方政府當下持續大規模舉債，不但其動力和手段均仍然存在，而且金融機構和投資者更基于對地方債務背后的政府信譽擔保，不僅不會排擠地方政府發行的城投債和政信合作類理財產品，反而會追逐投資。

從2010年催促地方政府清理地方債務平臺至今，監管層對地方舉債沖動的抑制，可謂一直在強化，但因對地方舉債沖動背后的結構性成因，缺乏相對系統的考量，導致實際效果一直難以彰顯。

之于當下而言，針對地方舉債沖動持續難控的格局，我們有必要盡快形成系統思維，以對其進行系統破解——應結合地方負債率、環評指數，以及創新指數等，對地方的經濟增長形成更加科學、更加長效的評估機制；應對各地負債率，以及相關的銀行貸款、城投債、政信合作的額度、本錢、期限等內情，形成定時發布的公開機制；另外，還應在預算法修改完善的條件下，盡快以更公然、更透明的市政債，全面取代當下的政信合作和城投債，從而進一步規范地方政府的舉債機制。